電信及互聯(lián)網(wǎng)熱點之《電信條例》與《物權法》沖突的問題

電信及互聯(lián)網(wǎng)熱點之《電信條例》與《物權法》沖突的問題

《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）第二十九條規(guī)定：“城市的建設和發(fā)展，應當優(yōu)先安排基礎設施以及公共服務設施的建設優(yōu)先安排供水、排水、供電、供氣、道路、通信、廣播電視等基礎設施…”《電信條例》第四十六條規(guī)定：“基礎電信業(yè)務經(jīng)營者可以在民用建筑物上附掛電信線路或者設置小型天線、移動通信基站等公用電信設施，但是應當事先通知建筑物產(chǎn)權人或者使用人，并按照省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定的標準向該建筑物的產(chǎn)權人或者其他權利人支付使用費。”第五十一條亦規(guī)定：“任何組織或者個人不得阻止或者妨礙基礎電信業(yè)務經(jīng)營者依法從事電信設施建設和向電信用戶提供公共電信服務；但是，國家規(guī)定禁止或者限制進入的區(qū)域除外”除了《電信條例》，各省、市、自治區(qū)對運營商設立基站的行為也作出了類似規(guī)定。

雖然《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定通信基礎設施作為城市基礎設施以及公共服務設施應優(yōu)先設置安排。但因實踐中規(guī)劃部門對通信設施范圍理解的偏差，影響了基站規(guī)劃的落地實施工作。實際上，無論是工信部下發(fā)的《關于推進電信基礎設施共建共享的實施意見》，還是各地出臺的《推進通信基礎設施共建共享的通知》等文件，均將鐵塔、桿路、基站、傳輸線路納入共享范圍，說明基站和鐵塔是通信基礎設施的有機組成部分。

雖然根據(jù)《電信條例》的規(guī)定來看，設置基站等電信基礎設施只需通知產(chǎn)權人并支付相應費用即可，并不需要征得產(chǎn)權人的同意，且產(chǎn)權人對基礎電信業(yè)務經(jīng)營者附掛電信線路或者設置小型天線、移動通信基站等公用電信設施行為負有容忍的義務，該義務是基于社會公共利益的需求而設置，是產(chǎn)權人應承擔的法定義務，但《物權法》第七十條規(guī)定；“業(yè)主對建筑物內的住宅、經(jīng)營性用房等專有部分享有所有權，對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權利?！薄肮灿泻凸餐芾淼臋嗬背蔀闃I(yè)主對小區(qū)內移動基站建設許可的基礎。第七十六條規(guī)定還進一步確定了業(yè)主對重大事項的決定權：“下列事項由業(yè)主共同決定：……（六）改建、重建建筑物及其附屬設施：（七）有關共有和共同管理權利的其他重大事項。決定前款第五項和第六項規(guī)定的事項，應當經(jīng)專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業(yè)主且占總人數(shù)三分之二以上的業(yè)主同意。決定前款其他事項，應當經(jīng)專有部分占建筑物總面積過半數(shù)的業(yè)主且占總人數(shù)過半數(shù)的業(yè)主同意?！币布词钦f，小區(qū)業(yè)主據(jù)此有權決定是否同意建設移動基站等公共基礎設施、需要經(jīng)專有部分占建筑物總面積二分之一以上的業(yè)主且占總人數(shù)二分之一以上的業(yè)主同意，才能設置基站等公共基礎設施。事實上在實踐中這根本沒有可操作性。

此外，《物權法》第八十三條還規(guī)定：“業(yè)主應當遵守法律、法規(guī)以及管理規(guī)約。業(yè)主大會和業(yè)主委員會，對任意棄置垃圾、排放污染物或者噪聲、違反規(guī)定飼養(yǎng)動物、違章搭建、侵占通道、拒付物業(yè)費等損害他人合法權益的行為，有權依照法律、法規(guī)以及管理規(guī)約，要求行為人停止侵害、消除危險、排除妨害。賠償損失。業(yè)主對侵害自己合法權益的行為，可以依法向人民法院提起訴訟。據(jù)此規(guī)定，包括基站在內的電信配套設施都屬于建筑物內的共有部分，業(yè)主對此共有且享有共同管理權，運營商在未經(jīng)小區(qū)業(yè)主同意的情況下不能在小區(qū)內設置基站。若小區(qū)居民之間存在分歧，則需按《物業(yè)管理條例》相關程序進行表決經(jīng)小區(qū)業(yè)主雙過半（業(yè)主人數(shù)和專有面積）同意方能生效。業(yè)主大會和業(yè)主委員會對于損害小區(qū)業(yè)主合法權益的行為，有權依照法律、法規(guī)及管理規(guī)約要求行為人排除妨礙等，業(yè)主甚至可以依法向人民法院提起訴訟。小區(qū)業(yè)主依照《物權法》維護自身合法權益的行為有理有據(jù)。

《物業(yè)管理條例》第五十四條規(guī)定：“利用物業(yè)共用部位、共用設施設備進行經(jīng)營的，應當在征得相關業(yè)主、業(yè)主大會、物業(yè)服務企業(yè)的同意后，按照規(guī)定辦理有關手續(xù)。業(yè)主所得收益應當主要用于補充專項維修資金，也可以按照業(yè)主大會的決定使用?！鄙鲜鲆?guī)定亦可成為小區(qū)業(yè)主阻礙基站建設的法律依據(jù)。

除了上述規(guī)定外，實踐中，還有業(yè)主以《物權法》第七十七條：“業(yè)主不得違反法律、法規(guī)以及管理規(guī)約，將住宅改變?yōu)榻?jīng)營性用房。業(yè)主將住宅改變?yōu)榻?jīng)營性用房的，除遵守法律、法規(guī)以及管理規(guī)約外，應當經(jīng)有利害關系的業(yè)主同意?！弊鳛橐蟛鸪镜囊罁?jù)，而很多法院也會采納業(yè)主的意見，判決通信運營商拆除基站，恢復原狀。

由于《電信條例》只是國務院頒布的行政法規(guī)，而《物權法》是全國人民代表大會制定的基本民事法律、《電信條例》與《物權法》的規(guī)定相沖突，依照《立法法》等法律規(guī)定，應當按照效力層次更高的《物權法》執(zhí)行。也即是說即使按照《電信條例》的規(guī)定執(zhí)行可能更有利于維護社會公共利益，在《物權法》與《電信條例》皆可適用的情況下，也無法越過《物權法》的規(guī)定而選擇適用《電信條例》。

在移動互聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展的今天，移動通信已經(jīng)成為人們生活中不可或缺的一部分，而基站作為移動通信的重要基礎設施，如何對其進行規(guī)范化管理顯得日益重要。發(fā)達國家在基站等重要基礎設施建設的立法和管理方面也有較多的先進經(jīng)驗。

美國1996年《電信法》（Telecommunications Act of1996）規(guī)定，地方政府不能以健康風險為由，拒絕設立符合聯(lián)邦射頻輻射標準的無線通信設施。

2003年英國《通信法》頒布實施后，基站建設僅需要事先認可（priorap proval）。規(guī)劃當局在收到運營商“事先認可”申請后56日內作出行政許可決定低于15m的通信塔桿，可以按照簡化程序辦理；在非敏感區(qū)小規(guī)模的改擴建是豁免管理的。

歐盟許多國家的規(guī)劃管理部門出于景觀等因素考慮了豁免，如奧地利規(guī)定在屋頂架設低于2m的天線豁免管理，法國規(guī)定建設高度不大于12m的天線塔豁免管理；一些國家對特定類型的設施豁免管理適用簡化程序。例如，塞浦路斯規(guī)定在室內建設天線的豁免管理。有的國家規(guī)定站址共享豁免管理，如挪威。此外，希臘和意大利規(guī)定，基站發(fā)射功率低于一定標準時，適用簡化程序。

同時，歐盟有許多國家要求移動通信運營商在建設基站前，應將有關信息通知公眾，聽取意見，有的還要求相關管理部門在網(wǎng)站和辦公場所公開有關信息，但均沒有需獲得相關業(yè)主同意的規(guī)定。

為了盡快改變基站等重要基礎設施建設的困境，加快普及信息基礎設施，早日實現(xiàn)國家網(wǎng)絡強國戰(zhàn)略，我們建議盡快修訂《物權法》相關規(guī)定，如在《物權法》第七十六條增加一條規(guī)定作為第三款：“公用事業(yè)經(jīng)營者在建筑物專有或共有區(qū)域設置公共基礎設施的，應當事先通知建筑物產(chǎn)權人或者使用人，并按照省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定的標準向該建筑物的產(chǎn)權人或者其他權利人支付使用費?！贝俗龇ㄓ欣诰S護社會公共利益，可避免司法實踐中當個人權益與公共利益相沖突時，因法律法規(guī)效力層級的問題導致的公共利益受損問題。