中國國家資產(chǎn)負債表(國家資產(chǎn)負債表構(gòu)成)
官方“國家賬本”編制進行時
——關(guān)于國家資產(chǎn)負債表編制的幾點思考
張曉晶
自2013年黨的十八屆三中全會提出“編制全國和地方資產(chǎn)負債表”，相關(guān)工作在加速推進。在國家最高層面上推動國家資產(chǎn)負債表的編制和研究工作，在當今世界實屬罕見，充分顯示了中國政府努力“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的決心和智慧。2017年6月26日，中央全面深化改革領(lǐng)導小組第三十六次會議審議通過了《全國和地方資產(chǎn)負債表編制工作方案》，標志著官方層面將加快推進全國和地方資產(chǎn)負債表編制工作。
一、國家賬本的編纂歷史與最新進展
關(guān)于國家資產(chǎn)負債表的編制已經(jīng)有較長時間的歷史。斯密《國富論》發(fā)表前，就有了國家資產(chǎn)負債表編制的萌芽。配第在其著名的《政治算術(shù)》中估算并比較了英國、荷蘭、法國的財富。財富估算最初是出于國力比較（用于國際競爭或戰(zhàn)爭）以及征稅的需要。財富估算的傳統(tǒng)在隨后有了進一步的繼承和發(fā)展。而負債方面，由于存在著償債壓力以及債務本身的剛性特征，這方面的數(shù)據(jù)是較為全面的，因此一直以來（政府）債務并不是估算的重點。上世紀30年代，開始將二者結(jié)合起來進行研究。
1936年，有美國學者提出把企業(yè)資產(chǎn)負債表編制技術(shù)應用于國民經(jīng)濟的構(gòu)想。資產(chǎn)負債核算作為一種成熟的宏觀經(jīng)濟核算方法，形成于上世紀60年代。作為此領(lǐng)域的開創(chuàng)性工作，戈德史密斯等人曾編制了美國自20世紀初至1980年若干年份的綜合與分部門的資產(chǎn)負債表。英國自20世紀60年代中后期開始試編國家資產(chǎn)負債表。自1975年，英國的國家資產(chǎn)負債表式由官方發(fā)布。目前，大部分oecd成員國家公布了不含有實物資產(chǎn)的金融資產(chǎn)負債表。2008年的全球金融危機推動了世界各國資產(chǎn)負債表編制的進展。
中國資產(chǎn)負債表的編制與研究起步較晚，但也取得了不少成就。國家統(tǒng)計局在上世紀90年代就將資產(chǎn)負債核算納入了中國國民經(jīng)濟核算體系，并開始研究資產(chǎn)負債表的編制。2015年，國家統(tǒng)計局與發(fā)展改革委等11個國務院部門合作，在北京、天津等11個省（市）部署編制資產(chǎn)負債表試點工作，探索可復制、可推廣的編表經(jīng)驗。鑒于一直未有官方權(quán)威的國家資產(chǎn)負債表，“民間”力量開始發(fā)力。2012年，關(guān)于國家資產(chǎn)負債表研究，幾乎是同時出現(xiàn)了三批力量。一個是曹遠征牽頭，另一個是馬駿牽頭，分別編制了一些年份的中國國家資產(chǎn)負債表；還有就是李揚牽頭的中國社會科學院課題組。此后，中國人民銀行及國務院發(fā)展研究中心也嘗試編制了政府資產(chǎn)負債表。2011年財政部發(fā)布了《權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告試編辦法》，并在11個?。ㄊ校╅_展試編工作。至今，已經(jīng)有20多個省市開展了試編工作，并擴展至部分縣市。
目前，堅持編制與發(fā)布國家資產(chǎn)負債表數(shù)據(jù)的只有中國社會科學院國家資產(chǎn)負債表研究中心（隸屬于國家金融與發(fā)展實驗室）。該中心編制的相關(guān)數(shù)據(jù)成為分析研判國家能力、財富構(gòu)成與債務風險的重要依據(jù)，并被國際貨幣基金組織、世界財富與收入數(shù)據(jù)庫以及國際主流學術(shù)期刊所引用。國家資產(chǎn)負債表研究中心的主要成果囊括了首屆“孫冶方金融創(chuàng)新獎”、“中國軟科學獎”在內(nèi)的諸多重要國內(nèi)學術(shù)獎項。
從各國編表實踐看，主要發(fā)達經(jīng)濟體都定期編制和發(fā)布包括部分機構(gòu)部門或所有機構(gòu)部門的國家資產(chǎn)負債表。資產(chǎn)負債表的編制研究通常始于研究機構(gòu)，但由于編制資產(chǎn)負債表涉及面廣，對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)需求量大，數(shù)據(jù)質(zhì)量要求高，研究機構(gòu)難以獲得完整的基礎(chǔ)資料，因此編制的資產(chǎn)負債表推算成分較多。為了提高資產(chǎn)負債表的權(quán)威性，各國都由官方政府機構(gòu)來統(tǒng)一編制和發(fā)布資產(chǎn)負債表，研究機構(gòu)側(cè)重于對資產(chǎn)負債表進行分析應用。
二、國家賬本有什么用？
無論是國際上還是當前國內(nèi)，對于國家資產(chǎn)負債表編制都非常重視。那么，國家賬本到底有什么用呢？
概括而言，國家資產(chǎn)負債表能夠提供一整套基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，與gdp等國民賬戶中的其它數(shù)據(jù)一起，為國家宏觀經(jīng)濟決策與管理服務。進一步剖析，國家資產(chǎn)負債表的主要功能，是表列整個國家的“家底”，并依托這一框架，揭示各經(jīng)濟主體主要經(jīng)濟活動之間的對應關(guān)系，借以勾畫一國經(jīng)濟運行的機制。這套框架不僅有助于我們準確把握國家經(jīng)濟的健康狀況，了解可能產(chǎn)生沖擊的來源及強度，而且在危機期間，它可為政府探討對策空間提供基本依據(jù)。
第一，國家資產(chǎn)負債表為監(jiān)測宏觀運行提供新的視角。傳統(tǒng)的宏觀研究側(cè)重于流量分析，重點在gdp及其相關(guān)組成部分（如投資消費凈出口這三架馬車），而事實上，結(jié)構(gòu)性矛盾的產(chǎn)生以及宏觀風險的累積，從存量指標上才能更清晰地反映出來。資產(chǎn)負債表研究為認識和理解宏觀經(jīng)濟運行中的風險提供了全新的視角，這是以往同類研究所不具備的。
第二，從國家資產(chǎn)負債表角度評估債務風險更加全面客觀。當前對于中國債務風險的很多分析，往往聚焦于中國的債務存量（及占gdp比重），較少關(guān)注到與債務相對應的資產(chǎn)，這在國際機構(gòu)的評估中尤為常見。事實上，是由于中國政府擁有大量的存量資產(chǎn)且高于存量債務，才使得在應對債務風險問題上游刃有余，任何脫離資產(chǎn)僅論負債的做法，對于中國債務風險的評估都是片面和不準確的。
第三，國家資產(chǎn)負債表能夠揭示經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)性矛盾并預示未來發(fā)展方向。如果更深入地分部門考察資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu)、變動趨勢及其同其他部門的關(guān)聯(lián)，我們還可從存量視角對經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)特點與體制特征進行剖析，包括金融相關(guān)比、存量財富的結(jié)構(gòu)與不平衡、全社會杠桿率及其部門分布等，從而揭示宏觀經(jīng)濟運行與發(fā)展方式轉(zhuǎn)型面臨的問題，預示未來經(jīng)濟改革與發(fā)展的方向。
三、國家賬本如何編制？
國家資產(chǎn)負債表的編制，一般來說，都是依據(jù)聯(lián)合國、歐盟委員會、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織、國際貨幣基金組織以及世界銀行共同制定的國民賬戶體系（sna2008）。不過，各國也都會根據(jù)本國國情有所調(diào)整，從而體現(xiàn)一定的國別特色。
這次中央全面深化改革領(lǐng)導小組審議通過的《全國與地方資產(chǎn)負債表編制工作方案》，為如何編制中國的國家資產(chǎn)負債表提供了指南。
首先，全面貫徹黨的十八大和十九大精神，深入貫徹習近平總書記一系列重要講話和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，認真落實黨中央、國務院決策部署，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，堅持客觀真實，注重頂層設(shè)計，強化制度創(chuàng)新，積極推進全國和地方資產(chǎn)負債核算改革，逐步建立科學嚴謹、規(guī)范統(tǒng)一的全國和地方資產(chǎn)負債核算制度。
其次，通過編制國家資產(chǎn)負債表，客觀真實準確地反映我國企業(yè)、政府、住戶等常住機構(gòu)部門所擁有資產(chǎn)負債的規(guī)模、結(jié)構(gòu)，以及機構(gòu)部門之間的債權(quán)債務關(guān)系，摸清“家底”，為推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、優(yōu)化生產(chǎn)要素等資源配置提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、提高宏觀調(diào)控科學性有效性、完善發(fā)展成果考核評價體系提供更好的統(tǒng)計服務保障。
再次，遵循三個基本原則。一是真實準確與審慎核算相統(tǒng)一。按照可確認、可計量、可交易、可核實的原則，對基礎(chǔ)資料狀況較好、核算方法成熟的項目先行核算；對核算方法不夠完善、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)較難以支撐的項目，先不納入核算，待條件成熟再逐步拓寬核算范圍。二是整體推進與分步實施相結(jié)合。突出編表是一個漸進的過程，特別是考慮到我國各地區(qū)發(fā)展不平衡、實施條件差異大，應先編制全國資產(chǎn)負債表，及時總結(jié)經(jīng)驗后再編制地方資產(chǎn)負債表。三是國際標準與中國實際相協(xié)調(diào)。立足2008年sna，借鑒發(fā)達國家先進經(jīng)驗，但同時也要符合中國國情。比如，在機構(gòu)部門的劃分上，把我國所有常住機構(gòu)單位劃分為非金融企業(yè)部門、金融機構(gòu)部門、廣義政府部門、住戶部門，另外還有一個國外部門，作為與我國常住機構(gòu)發(fā)生交易的非常住機構(gòu)單位的統(tǒng)稱。又比如，地方資產(chǎn)負債表則可以在全國基本表的基礎(chǔ)上，根據(jù)實際情況，對機構(gòu)部門和資產(chǎn)負債分類進行適當簡化。
四、國家賬本編制中的困難
盡管國家資產(chǎn)負債表的編制歷史已經(jīng)很長，但仍存在不少困難。從國際上看，美國至今沒有發(fā)布包括所有機構(gòu)部門的完整資產(chǎn)負債表。加拿大從編制歷史成本價的資產(chǎn)負債表到編制重估價的資產(chǎn)負債表，歷經(jīng)了20多年的時間。目前，新興國家大多只編制了部分機構(gòu)部門的資產(chǎn)負債表，沒有編制包括所有機構(gòu)部門的完整資產(chǎn)負債表。編制資產(chǎn)負債表主要存在以下困難和問題：
一是資產(chǎn)和負債的范圍界定。資產(chǎn)負債表應包含哪些科目，以及科目該如何定義，這是全球普遍存在的問題。比如文物資產(chǎn)、國防資產(chǎn)、地下資源、甚至太空資產(chǎn)要不要納入資產(chǎn)范疇，怎樣納入？負債方面，尤其是或有負債的認定，也非常復雜并存在很大分歧。比如社保欠債、影子銀行、地方政府融資平臺債務等的估算很難。
二是估價問題。在資產(chǎn)負債表編制中，從來都是“負債好算，資產(chǎn)難合”，這主要涉及到對于資產(chǎn)的估價，比如基礎(chǔ)設(shè)施的估價。有些市政道路、橋梁等，只有實物量，沒有價值量，特別是還沒有現(xiàn)金流，難以進行價值估算。行政事業(yè)單位的土地使用權(quán)多數(shù)屬劃撥取得，重置成本較難找到合理的市場價格，如在固定資產(chǎn)清查時，有的行政事業(yè)單位對于劃撥取得的土地使用權(quán)以1元的名義價值入賬等，這樣，對于廣義政府資產(chǎn)（含行政事業(yè)單位資產(chǎn)）價值就會存在明顯的低估。還有，資產(chǎn)價值具有很強的順周期性，典型的如房地產(chǎn)。因此，基于市場價值估算的資產(chǎn)有時候并不能非?？陀^地反映資產(chǎn)負債的結(jié)構(gòu)關(guān)系以及應對風險的能力。
三是數(shù)據(jù)問題。對編制國家資產(chǎn)負債表來講，數(shù)據(jù)一直是個大問題。首先，一些數(shù)據(jù)無法直接獲得，如我國企業(yè)所獲得的境外融資；其次，一些數(shù)據(jù)可能需要估算和補充調(diào)研，如影子銀行數(shù)據(jù)、地方融資平臺債務數(shù)據(jù)等；第三，數(shù)據(jù)缺口問題，20國集團數(shù)據(jù)缺口倡議第二期（dgi-2）強調(diào)中國要完成尚未完成的工作包括部門賬戶、政府財政統(tǒng)計等。其中按《2001年政府財政統(tǒng)計手冊》的要求，目前政府財政統(tǒng)計還缺乏關(guān)于資產(chǎn)和負債交易、總債務和資產(chǎn)負債頭寸的數(shù)據(jù)。
四是國際接軌問題。強調(diào)了“中國特色”就會影響到國際比較或國際接軌，當然這是全球性問題。中國的制度性特點，也使得國際接軌問題更加突出，其中最明顯的是所有制問題。比如，土地資產(chǎn)一般是歸到政府資產(chǎn)中，但國際上有學者認為，中國的土地原則上是公有制，中國農(nóng)民擁有的土地承包權(quán)很大程度上是一種所有權(quán)，所以應將土地資產(chǎn)按一定比重分配到居民部門。還有，貨幣與金融統(tǒng)計方面，我國的社會融資總量概念還不是國際慣用的廣義信用衡量指標，目前已有研究機構(gòu)嘗試用信用總量數(shù)據(jù)來替代社會融資總量。
鑒于存在以上困難，國際貨幣基金組織召集全球?qū)W者對相關(guān)問題進行討論，形成了一些共識。首先，各國標準尚未統(tǒng)一，資產(chǎn)負債表國際比較困難，因此急需建立具有可操作性的國際統(tǒng)一標準。第二，各國國家資產(chǎn)負債表存在一些普遍的缺陷，例如時效性較差、頻繁修、缺乏與企業(yè)資產(chǎn)負債表的比較以及實物資產(chǎn)估值標準不統(tǒng)一等，這些困難需要全球統(tǒng)一的標準來解決。第三，國際貨幣基金組織呼吁建立一個跨國合作的“全球資產(chǎn)負債表項目”，召集相關(guān)的專家學者分享經(jīng)驗并統(tǒng)一各國間的假設(shè)標準和統(tǒng)計規(guī)范，從而使國家資產(chǎn)負債表對金融危機和金融穩(wěn)定性研究產(chǎn)生更重要的作用。這需要宏觀經(jīng)濟學家、國民賬戶統(tǒng)計專家和金融專家的密切配合。
五、國家賬本的應用及其拓展
國家資產(chǎn)負債表因為提供了基礎(chǔ)性的存量數(shù)據(jù)，是國民賬戶體系的重要組成部分，其應用范圍非常廣泛。
最典型的應用莫過于資產(chǎn)負債表方法（balance sheet approach，簡稱bsa），即利用國家（及部門）資產(chǎn)負債表來從事經(jīng)濟金融分析的方法。資產(chǎn)負債表方法的興起是與金融危機緊密相連的。早在1979年，美國學者克魯格曼就采用了資產(chǎn)負債表方法來分析財政赤字的貨幣化對固定匯率的影響。這可以看作是現(xiàn)代經(jīng)濟學應用資產(chǎn)負債表方法的開端。自上世紀90年代拉美（如墨西哥、巴西等國）和亞洲地區(qū)相繼爆發(fā)大規(guī)模金融危機以來，關(guān)于國家資產(chǎn)負債表編制和研究方法的討論日趨活躍，其功能也超越單純的統(tǒng)計核算，逐漸顯示出成為宏觀經(jīng)濟分析基本方法之一的強勁勢頭。其中尤為值得注意的是，國際貨幣基金組織在推廣這一方法上的努力。一篇發(fā)表于2002年的imf工作論文指出，資產(chǎn)負債表方法的特點與優(yōu)勢在于，通過這一方法可以清晰地界定出四類主要的金融風險，即：期限錯配、貨幣錯配、資本結(jié)構(gòu)錯配以及清償力缺失。而分析考察這四類問題，則是揭示危機根源，認識危機的傳導機制，理解微觀經(jīng)濟主體應對危機的行為方式，以及研判應對政策的關(guān)鍵所在。2008年的金融海嘯席卷全球，資產(chǎn)負債表分析方法進一步得到了學界、政府以及國際機構(gòu)的廣泛重視與認可，國內(nèi)也有學者敏銳地跟上潮流，并用之對中國經(jīng)濟問題展開了初步分析。
對于國家資產(chǎn)負債表的卓越應用不能不提風行一時的《二十一世紀資本論》。這本在海內(nèi)外均引起巨大反響的著作，其核心思想是從資本/收入比的上升導致“資本的歸來”（即來自資本的收入占比上升而勞動收入下滑），進而討論二十一世紀的不平等。而這個關(guān)鍵的資本/收入比中資本數(shù)據(jù)的估算，很大程度上是基于主要發(fā)達經(jīng)濟體國家資產(chǎn)負債表（包括相應的歷史統(tǒng)計）中的資產(chǎn)。也是這個卓越的應用，讓我們看到國家資產(chǎn)負債表在研究資本積累、結(jié)構(gòu)與分布中所發(fā)揮的重要作用。
進一步的拓展應用還有很多。比如國家資產(chǎn)負債表視角下的結(jié)構(gòu)性改革。從資產(chǎn)結(jié)構(gòu)角度，通過國際比較發(fā)現(xiàn)，政府凈資產(chǎn)，美國、英國基本上是負值，日本、德國也僅占社會凈資產(chǎn)的1%左右。而中國政府部門擁有大量凈資產(chǎn)，是國家能力的重要體現(xiàn)，這樣的資產(chǎn)負債表較為健康，不懼危機。但過于注重風險維度，會導致效率損失。改革的方向則是重置政府存量資產(chǎn)，提高資源配置效率。債務結(jié)構(gòu)方面，國有企業(yè)債務占到非金融企業(yè)債務的六成，因此，國企去杠桿成為重中之重。