內(nèi)部控制體系的主要內(nèi)容(內(nèi)部控制體系包括什么)
《內(nèi)控規(guī)范》提出了“內(nèi)部控制體系”這個概念，但沒有進(jìn)行具體的描述，我們認(rèn)為，內(nèi)部控制體系應(yīng)該包括風(fēng)險評估、單位層面控制、業(yè)務(wù)層面控制和評價與監(jiān)督四部分。內(nèi)部控制體系如果體現(xiàn)為文件的形式，那就是《內(nèi)部控制手冊》。內(nèi)控建設(shè)一個很重要的階段性成果就是制定以風(fēng)險控制矩陣為表現(xiàn)形式的風(fēng)險防控措施，風(fēng)險控制矩陣是一張表格，不可能體現(xiàn)太多的內(nèi)容，所以，有必要以條文的形式對風(fēng)險防控措施進(jìn)行詳細(xì)的描述，這就是內(nèi)部控制制度，也就是《內(nèi)控規(guī)范》條文中出現(xiàn)頻率較高的“內(nèi)部管理制度”。
在我們的咨詢實踐中，一般需要為單位設(shè)計40個左右的內(nèi)控制度文件。內(nèi)部控制管理制度一般是分層級管理，按制度針對的業(yè)務(wù)事項和內(nèi)容分為三級：一級“管理制度”，明確管理原則；二級“管理辦法”，規(guī)范業(yè)務(wù)流程；三級“管理細(xì)則”，確定操作標(biāo)準(zhǔn)。這些內(nèi)部控制管理制度以符合性為基本要求，以實用性為出發(fā)點(diǎn)，系統(tǒng)、全面的對單位內(nèi)部控制各個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)進(jìn)行要求和規(guī)范。內(nèi)部控制制度文件可以與流程圖、風(fēng)險防控措施等匯編成一本《內(nèi)部控制手冊》，由于手冊的內(nèi)容和篇幅過多，為便于使用，最好是將制度文件單獨(dú)成冊，我們?yōu)閱挝辉O(shè)計的《內(nèi)部控制手冊》分為兩本：《流程分冊》和《制度分冊》，有的咨詢機(jī)構(gòu)把《制度分冊》也叫做《制度匯編》。
內(nèi)部控制制度是根據(jù)《內(nèi)控規(guī)范）》、《指導(dǎo)意見》和《內(nèi)控報告管理制度》等財政部門發(fā)布的文件和國家其他法律法規(guī)，以及當(dāng)?shù)刂鞴懿块T下發(fā)的相關(guān)文件要求，結(jié)合單位實際，由內(nèi)部控制工作小組對單位原有的相關(guān)管理制度進(jìn)行修訂、補(bǔ)充和完善?！吨贫确謨浴窇?yīng)與《流程分冊》同步設(shè)計、編寫，經(jīng)內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組審批后在單位內(nèi)部下發(fā)執(zhí)行。
內(nèi)部控制制度與單位日常的管理制度即相互聯(lián)系，又不能完全合二為一。內(nèi)部控制著眼于權(quán)力運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)活動中的風(fēng)險管理，是“未病先防”。內(nèi)部控制將“權(quán)力制衡機(jī)制”和“關(guān)口前移原則”嵌入到管理制度中，通過決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離，內(nèi)部授權(quán)審批等措施方法，實現(xiàn)事前的防范、事中的控制和事后的監(jiān)督、糾，在此基礎(chǔ)上，通過信息化手段，將管理制度落地，變“人控”為“機(jī)控”，所以，內(nèi)控制度應(yīng)該包含內(nèi)部控制的相關(guān)要素，比如目標(biāo)、職責(zé)、程序、風(fēng)險控制方法、風(fēng)險管控措施以及管理表單等。日常管理制度則是規(guī)范日常管理行為，有些日常管理制度要整合到內(nèi)控管理制度的范圍之內(nèi)，但需要根據(jù)《內(nèi)控規(guī)范》的要求進(jìn)行必要的修訂和完善。
內(nèi)控制度建設(shè)不是另起爐灶，將單位原有的制度體系全部推倒重來，當(dāng)然也不是針對原有制度的修修補(bǔ)補(bǔ)，在設(shè)計內(nèi)部控制制度之前一個必要的工作就是流程梳理，如果發(fā)現(xiàn)單位原有的業(yè)務(wù)流程不符合流程管理的要求，則必須要針對這些流程實施流程再造，對原有的制度進(jìn)行全面的修訂，所以，內(nèi)部控制制度建設(shè)是單位前期內(nèi)部管理工作的體系化、流程化、規(guī)范化和深入化。
《制度分冊》的結(jié)構(gòu)應(yīng)該與《內(nèi)控規(guī)范》、《流程分冊》的結(jié)構(gòu)相對應(yīng)、相一致，其中，單位層面、業(yè)務(wù)層面和評價與監(jiān)督是核心內(nèi)容。單位層面的制度一般包括：組織架構(gòu)管理、崗位管理、關(guān)鍵崗位個人員管理、干部職工教育培訓(xùn)、涉及到權(quán)利運(yùn)行領(lǐng)域的內(nèi)部會議制度、黨組和行政辦公會制度、“三重一大”集體決策制度、信息公開制度，保密制度等等；業(yè)務(wù)層面主要是針對經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行規(guī)范，包括預(yù)算、收支、政府采購、資產(chǎn)、建設(shè)項目和合同管理等。六大業(yè)務(wù)中，相對來說比較復(fù)雜的是收支、政府采購和資產(chǎn)，所以，這些領(lǐng)域的業(yè)務(wù)有必要制定較多的制度文件以對業(yè)務(wù)進(jìn)行細(xì)化管理，比如支出業(yè)務(wù)包括基本支出和項目支出，其中，基本支出管理辦法又可以細(xì)分為接待費(fèi)、差旅費(fèi)、會議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等管理細(xì)則。在制度體系設(shè)計時應(yīng)留好接口，以便于下一步制度文件體系的更新和升級。
沒有監(jiān)督就不會有有效的執(zhí)行，我們發(fā)現(xiàn)很多單位忽視了評價與監(jiān)督方面的制度建設(shè)。單位應(yīng)根據(jù)《內(nèi)控規(guī)范》第五章和《流程分冊》的要求，制定內(nèi)部控制的內(nèi)部監(jiān)督辦法和自我評價辦法，評價服從于監(jiān)督，評價是監(jiān)督的一種形式，內(nèi)部控制報告是外部監(jiān)督的一種方式，為貫徹落實財政部發(fā)布的《內(nèi)部控制報告制度》，關(guān)于編報《內(nèi)控報告》的內(nèi)容也應(yīng)該寫到制度內(nèi)?！秲?nèi)控規(guī)范》明確指出，審計機(jī)關(guān)是單位內(nèi)控的外部監(jiān)督部門，山東省2013年內(nèi)控宣貫和部署會議，是由省財政廳、省審計廳聯(lián)合下文的。2018年審計署修訂下發(fā)了《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》，該文件增加了內(nèi)部審計的范圍，其中就包括內(nèi)部控制工作。除了審計署，各省審計廳、各系統(tǒng)主管部門也下發(fā)了相關(guān)的規(guī)范性文件，比如，4月份，教育部發(fā)布《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》，2020年5月1日起執(zhí)行。所以單位應(yīng)該制定關(guān)于內(nèi)部審計的制度文件，實際上，內(nèi)部審計就是對內(nèi)部控制的再控制。
根據(jù)財政部對單位內(nèi)部控制建設(shè)的部署安排，內(nèi)部控制建設(shè)工作要分期進(jìn)行、逐步深入，單位內(nèi)控建設(shè)目前還都處于初期階段，所以《內(nèi)部控制手冊》都應(yīng)該屬于“試行”版本，個別內(nèi)部控制管理制度可能描述不夠全面、細(xì)化，有紕漏和不足，這種情況在所難免，所以使用過程中還需要單位干部職工批評指，并將意見或建議及時向內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室反饋，需要注意的是，在這個階段有些部門提出的問題其實不是“問題”，因為內(nèi)控體系的某個環(huán)節(jié)可能需要重新界定職責(zé)和實施流程再造，執(zhí)行部門只是暫時的不習(xí)慣，經(jīng)過一個“固化期”也就習(xí)慣了，所以，不要一遇到業(yè)務(wù)部門提出問題就考慮修改手冊。隨著國家內(nèi)部控制政策法規(guī)的修訂和單位內(nèi)部管理要求的提高，內(nèi)控體系文件將持續(xù)進(jìn)行完善、優(yōu)化和升級。