電信及互聯(lián)網(wǎng)熱點之電信運營商是否為政府信息公開的主體

電信及互聯(lián)網(wǎng)熱點之電信運營商是否為政府信息公開的主體

《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》）第二條規(guī)定，本條例所稱政府信息，是指行政機關(guān)在履行職責過程中制作或者獲取的、以一定形式記錄、保存的信息。第三十六條規(guī)定，法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務職能的組織公開政府信息的活動，適用本條例。因此，《政府信息公開條例》規(guī)范的是行政機關(guān)及法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務職能的組織的信息公開活動。

電信運營商屬于企業(yè)法人，不是行政機關(guān)，據(jù)此，有一種觀點認為電信運營商不是（政府）信息公開的主體，沒有公開相關(guān)信息的義務，且此觀點也獲得了一些司法判決的確認。如，廣東省揭陽市中級人民法院（2014）揭中法立行終字第4號、第6號《行政裁定書》，廣東省潮州市中級人民法院（2014）潮中法立行終字第1號《行政裁定書》均認定電信運營商不是行政機關(guān)，也不是法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務職能的組織，因此，原告袁某訴某電信運營商的信息公開案件，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，對袁某的起訴不予受理。

盡管如此，但根據(jù)《政府信息公開條例》第三十七條的規(guī)定，即“教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會公共服務過程中制作、獲取的信息的公開，參照本條例執(zhí)行”。同時，鑒于公用企業(yè)有一定的壟斷性，其提供服務過程中制作、獲取的相關(guān)信息可能與公民的生產(chǎn)、生活和學習有著密切的關(guān)系，《政府信息公開條例》雖未將電信運營商與供水、供電、供氣等企事業(yè)單位一并明確列舉為“公共企事業(yè)單位”，但是國家工商總局《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定》第二條規(guī)定：“本規(guī)定所稱公用企業(yè)，是指涉及公用事業(yè)的經(jīng)營者，包括供水、供電、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運輸?shù)刃袠I(yè)的經(jīng)營者?！贝颂幍摹肮闷髽I(yè)”與條例的“公共企事業(yè)單位”用語不一樣，“公用企業(yè)”是否條例中的“公共企事業(yè)單位”呢？經(jīng)查閱相關(guān)司法判例，王聚才訴中國聯(lián)合網(wǎng)絡通訊有限公司南陽市分公司不履行政府信息法定職責一案是最早有關(guān)電信運營商信息公開問題的案件。2011年8月，王聚才訴中國聯(lián)合網(wǎng)絡通訊有限公司南陽市分公司不履行政府信息法定職責一案中，河南省南陽市臥龍區(qū)人民法院認定：根據(jù)國家工商總局《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定》，認定郵政、電訊等行業(yè)經(jīng)營者包括被告中國聯(lián)合網(wǎng)絡通訊有限公司南陽市分公司屬于公用企業(yè)（即公共企事業(yè)單位），應該按照信息公開條例公開有關(guān)信息。該判決認為國家工商總局《關(guān)于禁止企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定》已界定郵政、電訊等行業(yè)經(jīng)營者屬于公用企業(yè)，而公用企業(yè)就是《政府信息公開條例》規(guī)定的“公共企事業(yè)單位”。既然《政府信息公開條例》將公用企事業(yè)單位納入了政府信息公開的范圍，是政府信息公開義務的主體，那么被成文的規(guī)章明文規(guī)定為公用企業(yè)的電信運營商也就應成為政府信息公開義務的主體。因此，我們傾向認為、電信運營商是屬于（政府）信息公開主體的，有義務公開其提供電信服務過程中制作、獲取的信息。

此后，陸續(xù)有很多判決都認定電信運營商屬于“公共企事業(yè)單位”范疇電信運營商是屬于條例規(guī)定的信息公開義務主體的，應當參照《政府信息公開條例）規(guī)定公開其提供社會公共服務過程中制作、獲取的信息。如2014年8月孫某訴某電信運營商深圳分公司政府信息公開一案中，深圳市福田區(qū)人民法院認定：被告某電信運營商深圳分公司是電子通信運營商，面向社會公眾提供電信服務，屬公共企業(yè)范疇。被告在提供社會公共服務過程中制作、獲取的信息應當參照《政府信息公開條例》的規(guī)定執(zhí)行。該判決中也未直接使用條例中“公共企事業(yè)單位”用語，而是用了“公共企業(yè)”的概念。盡管關(guān)于電信運營商企業(yè)性質(zhì)的用語不一致，但認定電信運營商是提供社會公共服務的企業(yè)，屬于《政府信息公開條例》規(guī)定的“公共企事業(yè)單位”范疇。

《政府信息公開條例》規(guī)定，各級人民政府及縣級以上人民政府部門應當建立健全本行政機關(guān)的政府信息公開工作制度，公民、法人或者其他組織可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關(guān)政府信息。從條例規(guī)定可以看出，各級人民政府以及縣級以上政府各部門都是政府信息公開義務的具體主體。各級人民政府應包含國務院，各省、自治區(qū)人民政府，各設區(qū)市（盟）的人民政府，各縣（縣級市、區(qū)、自治縣、旗）人民政府，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府?？h級以上政府各部門則應包含國務院各部委，各省、自治區(qū)人民政府的廳、局部門，各設區(qū)市（盟）的人民政府的處、局部門，以及各縣（縣級市、區(qū)、自治縣、旗）人民政府的局、辦、所等具體部門?！墩畔⒐_條例》也規(guī)定了不同級別政府及其部門不同的政府信息公開義務。

雖然電信運營商需要參照《政府信息公開條例》的規(guī)定履行信息公開義務但電信運營商是企業(yè)，不像政府及其部門有明確的級別劃分，也沒有明確的法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件規(guī)定電信運營商內(nèi)部信息公開義務的具體主體范圍。實務中，用戶即有向電信運營商的公司法人，也有向運營商下屬分支機構(gòu)申請信息公開。因此，我們認為有必要對電信運營商內(nèi)部信息公開義務的具體主體范圍進行探討。

如上所述，《政府信息公開條例》第三十七條規(guī)定參照條例執(zhí)行信息公開的主體是公共企事業(yè)單位。但《政府信息公開條例》或相關(guān)實施細則并沒有對“公共企事業(yè)單位”進行具體解釋和界定，而上文提及的司法判例則直接認定電信運營商的分公司屬于公用企業(yè)（即公共企事業(yè)單位）。

我國《企業(yè)所得稅法》中的“企業(yè)”包含企業(yè)和其他取得收入的組織（合伙企業(yè)、個人獨資企業(yè)不適用《企業(yè)所得稅法》）。現(xiàn)行法律法規(guī)對企業(yè)的界定很不明確、企業(yè)既可以是公司、合伙企業(yè)、個人獨資企業(yè)，也可以是公司的分支機構(gòu)，因此電信運營商既可以是指具有法人資格的電信公司，也可以是指電信公司設立的分支機構(gòu)。鑒于法律法規(guī)對“公用企業(yè)”規(guī)定得不明確，而信息公開義務又是可訴的具體行政行為，用戶向電信運營商的分支機構(gòu)申請信息公開的若電信運營商分支機構(gòu)不履行信息公開義務，用戶是可以直接起訴電信運營商分支機構(gòu)的。因此，我們認為電信運營商中的具體信息公開義務主體應當與《訴訟法》中的訴訟主體是一致的，即電信運營商中符合《訴訟法》規(guī)定能夠成為被告的主體都應是信息公開義務的主體。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用<民事訴訟法>的解釋》第五十二條規(guī)定，法人依法設立并領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的分支機構(gòu)是屬于可以成為訴訟主體的其他組織。電信運營商中具體的信息公開主體，應是構(gòu)成公用企業(yè)的電信運營公司以及公司依法設立并領(lǐng)取了營業(yè)執(zhí)照的分支機構(gòu)。具體包括：電信運營企業(yè)的集團公司，電信運營企業(yè)的省級子公司或分公司，電信運營商的分支機構(gòu)，具體包括電信運營商依法設立并領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的地市分公司、縣區(qū)級分公司以及服務廳等。